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Los Conflictos Sociales en America Latina - Prevención de Conflictos y Diálogo
 

Los Conflictos Sociales en America Latina

Autor: PAPEP
País: sv El Salvador
Idioma: Español
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El presente informe nace de una expectativa posible. Latinoamérica tiene serias oportunidades, como pocas veces en su historia, de emprender un sustantivo avance tanto en términos de democracia como de desarrollo. Esto supone, entre otros factores, la expansión de una política constructivista para procesar conflictos e impulsar estrategias de desarrollo en función de metas posibles de inclusión social con innovación productiva.

Luego del fin de ciclo de las reformas estructurales y de una democracia principalmente “electoralista”, la región vivió, de diferente manera, un momento de inflexión histórica y cambio político. Los nuevos y viejos problemas socio-institucionales se expresaron en saldos negativos en productividad, inequidad y pobreza; pero también en problemas de confianza institucional, límites de los sistemas de representación y caída de la legitimidad de los partidos políticos.

El “modelo” general de libre mercado fue insuficiente para producir un nuevo orden social. Sus límites emergieron en conjunto con nuevos temas como aquellos referidos a la necesidad de una mayor estatalidad y fortalecimiento institucional, inclusión social y participación ciudadana, nuevos movimientos para el reconocimiento de la interculturalidad, cambios productivos asociados con demandas de una equidad compleja, ampliación del espacio público comunicacional, retorno y redefinición del multilateralismo vinculado con la crisis y los cambios en el escenario global. En el plano político, nacieron y se desarrollaron nuevas orientaciones de carácter nacional-popular, de neo-desarrollismo indigenista, de reformismo práctico y de un conservadurismo “aggiornado”. Empero, aún quedan temas pendientes que surgirán con los resultados de la actual crisis global y el nuevo orden internacional emergente.

Hoy se vive un momento único de relativa estabilidad política. La región ha salido relativamente airosa de la crisis global en curso. Los recientes cambios políticos en buena medida refuerzan el comienzo de una cultura de alternancia que a la larga podría terminar fortaleciendo el poder de la democracia. Además se viene inventando y reactualizando procesos de integración regional o subregional y varios países vienen construyendo y participando en diversos pactos comerciales y económicos fuera de la región, con importantes consecuencias políticas a escala latinoamericana. La región vivió una inserción limitada y poco sostenible en la globalización. Parece que la crisis global y las gestiones políticas en curso abren ventanas de oportunidades para avanzar en términos de una mayor calidad de la democracia y del desarrollo y de un mejor posicionamiento a escala mundial. En el corazón de estos temas se encuentran los conflictos sociales y la capacidad política de procesarlos.

¿Cómo el conflicto social afecta los procesos anotados? Y, en definitiva, ¿cómo afecta la democracia y el desarrollo? Responder a esta inquietud es precisamente la intención de este estudio.

La conclusión general del Informe plantea que la lógica de los conflictos sociales que experimentó Latinoamérica entre 2009 y 2010 se dio en un contexto histórico que ha resistido relativamente bien a la crisis global, por proyecciones económicas relativamente favorables, niveles relativamente importantes de crecimiento económico, la disminución de indicadores de la pobreza de ingresos y una opinión pública relativamente optimista y que en buena medida valora la democracia como régimen político y como forma de vida colectiva. Sin embargo, quedan temas pendientes referidos a la economía del conocimiento y la equidad.

Más allá de la diversidad de los países de América Latina y de los avances relativos anotados, existen problemas, tendencias y opciones que tienen una plataforma básica compartida por prácticamente toda la región, sobre la que se desenvuelven los conflictos estudiados. Se trata de sociedades con estructuras de poder excesivamente concentradas, dinámicas económicas insuficientemente competitivas en el mercado internacional, instituciones estatales relativamente débiles y poco legítimas, con serios problemas en términos de violencia y de seguridad ciudadana, de exclusión social (desigualdad y pobreza) tanto en términos objetivos como subjetivos, de niveles de participación ciudadana limitados y de irregulares e incompletos mecanismos de reconocimiento institucional de las identidades culturales.

Un fenómeno particularmente importante es que los conflictos tienden cada vez más a expresarse en los medios de comunicación de masas, tanto en los clásicos (televisión, radio y periódicos) como en las nuevas redes de comunicación (Internet y telefonía móvil). En el informe se asume la tesis de que estos medios vienen reconfigurando el espacio público. Los medios son fuentes de poder, son instituciones y empresas que construyen significados e imaginarios públicos sobre el conflicto, socializando a las personas. Los medios necesitan de los conflictos y los conflictos los necesitan a ellos. Son, en suma, espacios públicos donde se reflejan, crean y disputan las relaciones de poder, y donde se reconocen los conflictos entre los actores en pugna. No son neutrales, pero tampoco instrumentos mecánicos de poder; constituyen el lugar donde se expresan los intereses políticos y sociales, donde confluyen las distintas miradas periodísticas. Y son también negocios. Sus características dependerán del mercado y del juego de intereses y presiones de los actores concretos.

En la dialéctica medios-sociedad no solamente hay una relación complementaria entre los medios y los actores en conflicto. Desde una perspectiva constructivista, los medios construyen realidad, contribuyendo a dibujar narrativas e imaginarios que acaban teniendo un impacto en el mundo real, es decir, en el sistema político, en el proceso de toma de decisiones y en las agencias de los actores sociales.

Los conflictos estudiados muy a menudo combinan una lógica social y nacional, por un lado, con otra cultural y global, por otro. Las oposiciones sociales y de los pobres hacen frente a los Estados y a las instituciones internacionales de poder. Los nuevos conflictos culturales se oponen a las lógicas de concentración de poder que genera la tecno-economía de la información y los modelos de consumo y degradación ambiental que todo ello supone.

En este ámbito se ha detectado un patrón de la conflictividad caracterizado por conflictos sociales asincrónicos, es decir, conflictos con distinta dirección, intensidad y sentido, asociados con la búsqueda de niveles de vida básicos, con demandas de gestión institucional eficaz y legítima (sobre todo, hacia el Estado) y con estrategias de cambios en las dinámicas de convivencia intercultural.

Uno de los hallazgos centrales del estudio se refiere precisamente a la complejidad de la asincronía del conflicto. El estudio concluye que a mayores brechas sociales y menores niveles de legitimidad del régimen institucional, mayor cantidad de conflictos.

Por otra parte, la relación entre radicalidad de los conflictos, legitimidad institucional, brechas sociales y número de conflictos es muy importante pero más compleja. Cuanto más alto es el apoyo al régimen institucional menos conflictos llegarán a niveles de enfrentamiento violento. La relación que tienen las brechas sociales con la radicalización no es lineal, sino que dibuja una “U” en la que los países con brechas medias tienen menos casos de violencia y enfrentamiento que los países con brechas amplias y los países con brechas bajas. Esto se debería a las diferentes formas de interacción entre sociedad, Estado y conflictos, a la capacidad de procesamiento de los mismos, y en general a la cultura política y la trayectoria histórica de los países. A todo esto, una buena noticia se ha instalado en la región, pues existe un casillero vacío que favorece a la democracia y al desarrollo: la conflictividad social en los países latinoamericanos no es muy alta ni muy radicalizada.

Con el objetivo de tener una visión regional de las orientaciones de la acción colectiva, el estudio identifica tres grandes campos de conflictividad[1] en América Latina, en los cuales se encuentran subsumidas las diferentes demandas que son la base de las movilizaciones colectivas: a) demandas por reproducción social, b) demandas institucionales y c) demandas culturales. Los tres campos tienen una racionalidad parcialmente distinta: a) las demandas y luchas por la reproducción social y por la calidad de vida son esencialmente prácticas; b) los conflictos institucionales buscan mayor eficacia y legitimidad de las instituciones del Estado; c) los conflictos culturales buscan cambiar los modos de vida (y, en este sentido, son conflictos estratégicos).

Otro de los rasgos generalizados de los conflictos, prácticamente en todos los casos y niveles, es que los códigos de manejo de los conflictos tienden a ser para-institucionales. Es decir, los actores recurren a normas e instituciones para desarrollar sus intereses, pero en gran medida tales prácticas van acompañadas de acciones “paralegales” en las que los mecanismos de intermediación y las redes sociales a menudo informales son muy importantes.

Por otro lado, en la interpretación que hace el Informe persiste una paradoja: el Estado es un actor central en los juegos de poder y de conflicto, pero tiene limitada capacidad estatal para gestionarlos y resolverlos con un sentido de cohesión social y expansión democrática. Claro está que se experimentan situaciones muy variadas, desde países con mayor capacidad estatal, y consecuentemente con mayor capacidad de procesamiento de conflictos, hasta países en los que estas capacidades son menores y las tendencias a la ingobernabilidad, crónicas.

Correlativamente, Latinoamérica experimenta una notable fragmentación de sus conflictos asociada con una multiplicación de actores de distintos tipo. Nuevos y viejos actores individuales y colectivos interactúan en distintos planos y dimensiones sociales y culturales, que el Estado y las instituciones tienen dificultades para procesar. Estas dinámicas sociales hacen parte de los efectos colaterales de la globalización, como la depredación del medio ambiente o las guerras internacionales, que tienen consecuencias no esperadas ni deseadas por el conjunto de las sociedades contemporáneas. Se estaría, en suma, evolucionando hacia sociedades donde la acción colectiva tiende a ser cada vez más policéntrica.

Desde una perspectiva analítica, la situación ideal es aquella donde existen, a la vez, tanto conflictos sociales como capacidades institucionales y constructivistas para procesarlos. Esa es la mejor manera de avanzar que tienen las sociedades democráticas; es la mejor forma, también, de crear condiciones innovadoras y sostenibles de desarrollo.

En este sentido, en América Latina parecen dibujarse cuatro tipos de relación Estado-sociedad-conflictos. El primero se caracteriza por una cierta solidez del Estado, que es capaz de articular marcos institucionales para manejar importantes niveles de conflictividad social. Un ejemplo a nivel regional es el caso de Uruguay. El segundo se refiere a conflictos importantes, pero no intensos ni muy radicalizados, con medianas e irregulares capacidades para procesarlos; situación que se da en Brasil, donde el tratamiento de los conflictos (como en la mayoría de los casos de la región) se define por una lógica negociadora para-institucional, es decir, a través de mecanismos semi-formales de arbitraje y negociación, en una práctica en la cual se combina la libre interpretación de los principios legales, la transgresión consentida de las normas y la producción de una legalidad más o menos informal con una jurisdicción propia y localizada. El tercer tipo es el de las sociedades con una alta capacidad e intensa tradición de movilización y, por otro lado, una débil e ineficiente capacidad constructivista de procesar los conflictos en los marcos institucionales; el resultado son altos niveles de conflictividad social, tanto en términos de cantidad de eventos conflictivos como de su radicalidad. Los casos paradigmáticos son Perú y Bolivia. Finalmente, el cuarto tipo es propio de países con Estados fuertes y sociedades con niveles relativamente bajos de acción colectiva y protesta social. En estos casos, como Chile y Costa Rica, hay pocos conflictos sociales, no tanto por la ausencia de necesidades y demandas, sino por la débil capacidad de movilización de los actores sociales. Lo curioso es que Chile posee altos niveles de radicalización.

Vale la pena subrayar que, a pesar de la lógica centralista, existen tendencias actuales e históricas hacia la descentralización de los conflictos en favor del Estado territorial, municipal o regional. Varios estudios han asociado esta tendencia con la emergencia de actores socioculturales y políticos, que buscarían la expansión de una política constructivista. Los casos de las ciudades de Porto Alegre, Rosario, Bogotá, La Paz y Villa El Salvador, entre otros, son notables ejemplos de aplicación de políticas públicas para procesar conflictos sociales a favor de una democracia más plural y sustantiva capaz de enfrentar mejor los problemas de la desigualdad y el desarrollo. Estas experiencias y otras similares muestran que es posible encontrar y quizás expandir experiencias que buscan convertir los conflictos, o parte de ellos, en acuerdos que se transformen en metas y en resultados concretos. La legitimidad de estos procesos radica precisamente en la socialización pública de la información y en la participación de los propios actores en una dinámica que transforma metas en resultados.

A juicio del Informe, esto estaría vinculado con el desarrollo político-institucional de las capacidades estatales para actuar en función de la sociedad y en interrelación constante con ella. El desarrollo de una acción estatal coordinadora de los más variados espacios territoriales y sectoriales es una estrategia importante que permitiría resolver en una lógica fecunda los conflictos narrados en este estudio.

Lo social, lo político y lo cultural son indivisibles en una comunidad de ciudadanos. En una política constructivista, el ciudadano y los actores colectivos autónomos –dotados de información, organizados y con capacidades de comunicación interactiva– son los sujetos sociales del cambio y del desarrollo, son quienes podrán plantear y gestionar sus intereses y conflictos en el sistema político y en espacios públicos más plurales y abiertos que los actuales. Lo contrario es mantenerse en la inercia del statu quo, de un Estado poco legítimo, débil y sin participación ciudadana para asumir los desafíos que plantean los conflictos sociales; pero también de sociedades que no actúan o sólo protestan y que no pueden proyectarse como actores autónomos deliberantes ni del desarrollo ni de la democracia.

Los conflictos por la reproducción social

La reproducción social se refiere a las capacidades de una sociedad para reproducirse y cambiar a lo largo del tiempo y está asociada tanto con umbrales básicos de reproducción (la alimentación, la salud, la educación, el empleo, etc.) como con umbrales ampliados referidos a la calidad de la vida en general, a los conceptos de bienestar y de vida digna en cuanto condición para la libertad real (Sen, 1999, Development as Freedom, New York, Knopf). El criterio de reproducción social como reproducción de la vida humana misma es determinante de cualquier forma institucional, cultural o política, pues valoriza a los seres humanos por ellos mismos. En otras palabras, la reproducción social es el fin de la política, marca los límites de lo posible, y no un medio de ella. Hinkenlammert ha argumentado que la racionalidad reproductiva es una racionalidad crítica porque reconoce el circuito natural de la vida humana como instancia de toda racionalidad; ella evalúa los medios, es un fin en sí mismo. (Hinkenlammert y Mora Jiménez, 2005, Hacia una economía para la vida, San José de Costa Rica, DEI, p. 37).

Este campo de conflictividad incluye las luchas y movilizaciones que se realizan cuando la reproducción de la sociedad y de los individuos se ve condicionada por factores adversos. Es decir, los conflictos por la reproducción social están relacionados con la calidad de integración y cambio que tiene una sociedad y su economía. Destacan en este sentido los binomios igualdad/desigualdad e inclusión/exclusión en sus múltiples dimensiones, como ejes centrales de la plataforma de la reproducción social.

Es en este campo de conflictividad donde se hace más evidente la lógica práctica de la movilización social. La gente sale a la calle sobre todo para pedir mejoras de sus condiciones de vida y para ciertas garantías en el proceso de reproducción, sea en términos de mejores condiciones salariales y de empleo, asistencia en temas de salud y educación, o en contra de medidas económicas que se perciben como desestabilizadoras de la situación presente. Además, los datos sobre conflictos refuerzan los datos estructurales en el sentido de que la acción colectiva parece ser consistente con los problemas socioeconómicos reales y percibidos a nivel regional.

Con un total de 1.097 conflictos registrados entre octubre de 2009 y septiembre de 2010, este es el campo de conflictividad cuantitativamente más relevante. Además, su importancia relativa aumenta si se considera que en 12 de los 17 países de la región estos conflictos son los más numerosos, mientras que en 9 de los 17 países las cuestiones laborales salariales y la situación económica se hallan en la raíz de más del 50% de los conflictos. El 56% de estos conflictos depende de demandas de reproducción ampliada, mientras que el 44% de demandas por reproducción simple.

Los conflictos institucionales

El conflicto institucional es el resultado de la inconsistencia entre las demandas de la gente y la incapacidad de las políticas y de las instituciones del Estado para satisfacer tales demandas. En particular, emerge una conflictividad institucional cuyo énfasis está puesto en el funcionamiento institucional o estatal y no tanto en el cuestionamiento al sistema institucional que, por cierto, constituye en algunos casos un sustrato discursivo general. Los conflictos que entran en esta categoría se basan en la necesidad de un mejoramiento de la institucionalidad, entendida en sus aspectos más prácticos como gestión administrativa, prestación de servicios públicos, problemas legales-judiciales y legitimidad de las autoridades públicas. Por otro lado, las peleas surgen tanto por la falta de institucionalidad como por la demanda de institucionalización de los actores sociales.

Hay en estos conflictos un elemento crónico y un elemento transformativo, dinámico, aunque por lo general tiende a prevalecer el primero; en otras palabras, la gente se moviliza contra las disfunciones crónicas del sistema institucional y, en menor medida, lo hace con propuestas de cambio y visiones sistémicas nuevas.

Sobre todo respecto a los temas normativos, esta conflictividad sigue una lógica ambigua y reactiva, que reconoce las disfunciones, plantea la necesidad de un cambio, pero salvo algunas excepciones –como el caso de los movimientos ambientalistas– no propone una visión de cambio ni pone en duda el marco democrático y sus lógicas de poder, aunque en la práctica a veces supera esos límites. El hecho de que el sistema democrático no sea cuestionado y no haya propuestas contra-hegemónicas significativas puede ser interpretado como una señal de relativa estabilidad, pero no implica el buen funcionamiento y la eficiencia del sistema. Por el contrario, parece haber muchas críticas a la escasa eficiencia de las democracias en la gestión pública y administrativa, en definitiva al modelo de estatalidad débil instalado en muchos países de la región. Ello quiere decir que los ciudadanos latinoamericanos “interiorizaron” la democracia como forma de gobierno, pero se quedan todavía insatisfechos con su desempeño.

Muchos de los conflictos que caracterizan a América Latina son producto de las debilidades de aplicación de las normas y de las ineficiencias del Estado, más que de una ausencia de normas e instituciones. El Estado, en este sentido, es el principal productor de conflictividad.

América Latina se caracteriza por la relevancia en muchos contextos de una dimensión para-institucional del conflicto. Existiría una gramática de relaciones entre Estado y los grupos sociales que se mueve entre lo formal y lo informal. Se trata de sistemas sincréticos que conservan rasgos organizativos y culturales pre-capitalistas y pre-democráticos, combinados con instituciones modernas. En este sentido, las redes personales y las jerarquías informales, encarnados en los fenómenos del clientelismo y del personalismo, funcionan como mecanismos cotidianos para regular las relaciones sociales entre individuos y con las instituciones formales, que a su vez acaban impregnadas de esta lógica informal. En este ámbito para-institucional es donde precisamente se mueven los actores sociales en conflicto.

Los límites estructurales de los sistemas de representación, una desconfianza generalizada en las instituciones, la fragilidad endémica del binomio democracia-Estado débil y las amplias brechas de “estatalidad” constituyen los principales problemas político-institucionales y la plataforma básica de este campo de conflictividad.

La conflictividad institucional es el segundo campo cuantitativamente más relevante (874 conflictos) e incluye demandas generadas por fallas en la prestación de servicios públicos, temas de gestión administrativa, situaciones o medidas legales, el cuestionamiento y/o reconocimiento de autoridades, el incumplimiento de convenios y la definición de límites político-administrativos.

Los conflictos culturales

El continente latinoamericano tiene debilidades institucionales crónicas así como niveles de desigualdad socio-económica sobresalientes, siendo en este sentido un terreno fértil para la reproducción de mecanismos de desigualdad cultural igualmente fuertes. Sobre este tejido de desigualdad compleja se articulan las nuevas necesidades y demandas en la multifacética agenda de movilización cultural de América Latina.

Un subcampo relevante en el ámbito cultural incluye demandas que, dependiendo de los casos, tienden más hacia referentes ecologistas o hacia una perspectiva instrumental de control sobre los recursos naturales. El éxito de estos movimientos podría explicarse en parte por su capacidad de involucrar lo particular en lo universal, enfatizando el patrón actual de desarrollo y algunos valores globalizados muy difícil de cuestionar, como la protección del ecosistema global.

Otro campo relevante en sentido cultural está constituido por los conflictos étnicos, tratados conceptualmente como la “dialéctica de la negación del otro”, en los cuales las élites o los grupos más poderosos se diferencian de los otros y los desvalorizan. Estos conflictos radican en problemas de exclusión crónicos en la región a partir de la época colonial.

Finalmente, una parte importante de los conflictos culturales se relaciona con temas de derechos humanos y seguridad ciudadana que, por su magnitud objetiva en el imaginario colectivo, están colocándose en el centro de las agendas de la mayoría los países latinoamericanos.

En síntesis la conflictividad en América Latina comparte rasgos comunes: plataformas de exclusión y desigualdad crónicas mayoritariamente cuestionadas por la ciudadanía, conflictos complejos que asocian tales desigualdades con el número de conflictos y su intensidad, combinación de protestas sociales que se expresan tanto en el plano social-nacional como en el plano cultural-global, racionalidades prácticas en los conflictos por la reproducción social que conviven con demandas de mayor eficacia institucional y con conflictos culturales de carácter sistémico. Asimismo, aparecen Estados omnipresentes en todas las esferas de los conflictos con serias limitaciones para procesarlos y sociedades con conflictos cada vez más fragmentados, nuevos espacios públicos vinculados con sistemas de comunicación donde se representan de manera contradictoria los conflictos, y conflictos que tienden a desplazarse crecientemente hacia las redes de información y comunicación con efectos multiplicadores en los nuevos escenarios de poder. En suma, existe una mayor complejidad social vinculada con sistemas políticos y Estados con relativas y limitadas capacidades de gestionarla.

Sin embargo, como se vio en varios capítulos, los países de la región, en sus diferentes situaciones, viven un momento único de oportunidades políticas y económicas que permiten pronosticar escenarios de avances sustantivos tanto en términos de desarrollo como de democracia. Empero, ello supone un incremento generalizado en la capacidad política de procesamiento de los conflictos de las sociedades y de sus Estados.

 

[1] Los campos de conflictividad pueden definirse como el conjunto de acciones y demandas construidas por los diferentes actores sociales que expresan sus identidades, intereses, producciones y orientaciones, y que hacen mención a las relaciones sociales involucradas y a los intereses de poder en juego.

 

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